Hace unos días, en una interesante entrevista, el senador Manlio Fabio Beltrones sostenía que la ruta indicada para hacer una Reforma del Estado en México es la misma que siguieron en su momento España (durante la transición de los años 1976 a 1978) y Argentina (en 1994). La idea básica del senador Beltrones es la de promover la Reforma del Estado a través de una ley que les fije a todas las partes involucradas las tareas que deben hacer, así como los plazos y condiciones para llevarlas a cabo. Se trataría de emitir, entonces, una ley en México como la ley de reforma política de España o como la ley que declaró la necesidad de una reforma integral de la Constitución creada por el Congreso de Argentina.

Sucede, sin embargo, que las condiciones políticas, pasadas y presentes de México no sugieren que ese sea el camino más indicado y ni siquiera el más corto o efectivo, para reformar el Estado mexicano. En España lo que se hizo con la citada ley fue dejar atrás 40 años de dictadura franquista. El país ibérico no tenía, en ese momento, una Constitución, por lo que la tarea de los políticos españoles de entonces fue construir desde cero un entramado constitucional completamente nuevo.

En Argentina sí que tenían una Constitución: la de 1853, la más antigua del continente. Dicho texto constitucional presentaba un evidente desfase de la realidad política del país en la primera mitad de los años noventa, por eso procedieron a realizarle una reforma integral. En realidad se trataba entonces de hacer una Constitución prácticamente nueva, pero los políticos argentinos del momento decidieron respetar la fórmula de "reforma integral" establecida en la citada ley, para evitar así la discusión acerca de la legitimidad de un nuevo poder constituyente.

Coincidencias y acuerdos 

En México hay suficiente evidencia teórica y práctica para afirmar que no estamos en una situación parecida a la de los modelos español o argentino que menciona el senador Beltrones. No se necesita una ley que dio paso a la construcción de una nueva Constitución, como fue el caso en España. Tampoco necesitamos de una ley que dé lugar a una reforma sustancial de la Constitución vigente, como fue el caso de Argentina.

De hecho, lo que tenemos que hacer en nuestro país es más bien diseñar una agenda de Reforma del Estado que pueda hacer coincidir a las principales fuerzas políticas sobre los temas que requieren revisión. Se trata, creemos, de una discusión sobre los contenidos, no sobre el procedimiento. Si hay acuerdos sobre los contenidos que se necesitan reformar, el tránsito formal hacia la reforma se puede dar perfectamente por medio del procedimiento de enmienda constitucional prevista ya en el artículo 135 de nuestra propia Constitución.

El ejemplo a seguir, luego entonces, no está en España o Argentina, de hecho tenemos un ejemplo mejor en casa. Para reencontrar el camino del consenso debemos voltear a ver, precisamente, la historia de la transición democrática de México. En nuestro país caminamos lentamente hacia la creación y perfeccionamiento de nuestras instituciones democráticas a través de seis reformas constitucionales y legales en materia electoral. Así fue el caso en 1977, 1986, 1989-1990, 1993, 1994 y 1996. Todas estas reformas a la Constitución recibieron un apoyo multipartidista. Lamentablemente, este ciclo positivo de reformas se vio interrumpido en el sexenio de Vicente Fox, ya sea por falta de oficio político o por un falso triunfalismo electoral. Por la razón que haya sido, dicho error en el pasado reciente no se salva cometiendo otro error en el futuro inmediato.

La Ley de Reforma del Estado que se ha propuesto no es una respuesta correcta a los problemas políticos del momento actual. ¿Se propone una ley que castigue a los actores políticos con dinero o con su libertad en caso de que la incumplan? ¿Irían a la cárcel los individuos que no atiendan puntualmente los procedimientos y los tiempos que dicha ley establezca? Por supuesto que no. El mismo senador Beltrones así lo afirma en la entrevista citada. Entonces ¿cuál es la utilidad de una ley que no contiene sanción alguna en caso de incumplirse? ¿Qué razón obligaría a las partes a cumplir lo que establece la ley, si no hay ninguna consecuencia en caso de que la desobedezcan?

Voluntad para cumplir las leyes 

La fuerza que tienen las leyes en donde se establecen procedimientos políticos para una reforma institucional futura, depende de la voluntad de las partes involucradas en hacerla cumplir. Ese fue el caso en España y Argentina. Sin la voluntad política necesaria este tipo de leyes se convierten pronto en letra muerta y su incumplimiento, por menor que sea, se convierte de hecho en un obstáculo adicional para alcanzar el cambio institucional originalmente deseado. Pronto se requeriría una nueva reforma que tenga por objeto actualizar la propia Ley de Reforma del Estado. Esto sería un sinsentido.

La voluntad política multipartidista es, luego entonces, el principal ingrediente para promover una Reforma al Estado. Sin embargo, ante el ambiente político polarizado que se vive hoy, valdría más la pena invertir la poca voluntad política existente en establecer el contenido de la propia agenda de reforma y no dilapidar la voluntad existente en crear una ley de procedimientos que no obliga a nadie y que no puede tener sanciones. Así, en lugar de establecer una ley de procedimiento, empecemos por construir un índice temático de asuntos políticos por reformar que reúna las preocupaciones de todas las fuerzas políticas nacionales. A dicho listado pronto le seguirá un paquete con alternativas de política pública y propuestas de reforma legal que ofrezca soluciones efectivas para los problemas identificados.

¿Podemos entonces construir esa agenda común para dar inicio a una amplia Reforma del Estado mexicano? Creemos que sí, siempre y cuando los responsables políticos de llevarla a cabo tengan el suficiente compromiso con la República, disposición tanto de proponer, como de conceder, y la habilidad política necesaria para iniciar y culminar una negociación exitosa.

Rediseño del federalismo

¿Qué es lo que podría concitar acuerdos más fácilmente? Empecemos por lo que necesita un perfeccionamiento inmediato. Es decir, el arreglo institucional del propio Poder Legislativo. En este punto las propuestas concretas se conocen desde hace años: reelección legislativa, ampliación de los periodos ordinarios de sesiones, servicio civil de carrera en diversos espacios administrativos y de asesoría técnica legislativa, así como presupuestos multi-anuales. A partir de una reingeniería de fondo al Poder Legislativo se podrían comenzar a plantear las demás reformas, pues en ese momento los legisladores tendrían poderosos incentivos para llevarlas a cabo.

¿Qué más hay que reformar? Probablemente habría que aventurarse hacia una "parlamentarización" del régimen presidencial, de modo que, entre otras cuestiones, los secretarios de Estado fueran nombrados con aprobación del Congreso de la Unión o de una de sus Cámaras. Es necesario evaluar la conveniencia de crear la figura de primer ministro, funcionario que puede ser electo por una o ambas Cámaras, de entre sus propios miembros, y que adoptaría diversas funciones que actualmente tiene a su cargo la Secretaría de Gobernación. Valdría la pena institucionalizar reuniones de trabajo mensuales en las que el presidente de la República asista a una sesión conjunta del Congreso a explicar sus políticas públicas y a responder preguntas directas de los grupos parlamentarios ahí presentes. Habría también que darle autonomía constitucional al Ministerio Público y romper el monopolio que actualmente tiene de la acción penal, poniendo en manos de los ciudadanos el derecho de acudir ante un juez penal para solicitar que se castigue a un presunto delincuente.

También en materia de distribución territorial del poder hay camino por recorrer. La reciente decisión del gobierno de Zacatecas para devolverle a la Federación toda la materia educativa pone de manifiesto un desarreglo de fondo en nuestro federalismo. Habría que mirar hacia la experiencia de otros países y tener el arrojo de caminar hacia un federalismo asimétrico, en el que no todas las entidades federativas sean tratadas como si fueran iguales, pues en la realidad no lo son. Existen profundas disparidades en su capacidad económica y en su fortaleza administrativa, pero la Constitución las trata a todas como si tuvieran los mismos recursos financieros y capacidades técnicas.

Finalmente, una reforma en materia electoral es imprescindible. Habrá que regular el financiamiento en las campañas y las pre-campañas y revisar los mecanismos existentes para contratar publicidad en medios masivos de comunicación. A nadie escapa que el sistema actual produjo deudas impagables que afectan a diversos medios y también a varios partidos políticos. Esto no es conveniente para ninguno de los involucrados, sobre todo para los ciudadanos. Asimismo, la participación de terceros durante las campañas electorales y la propaganda negativa también tienen que regularse mejor.

En suma, la construcción de consensos para reformar el Estado es un proceso que reclamará lo mejor de los principales actores políticos nacionales y estatales, así como de una amplia labor de supervisión ciudadana. Empecemos directamente por establecer el contenido de la reforma. Afortunadamente tenemos de nuestro lado la experiencia que han dejado múltiples reformas democratizadoras, a lo largo de dos décadas, en nuestro propio país. Como tenemos prisa, es importante que nos vayamos despacio, sobre camino ya recorrido.

Miguel Carbonell es coordinador del área de derecho constitucional del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Enrique Ochoa Reza es profesor de derecho y teoría constitucional en la Facultad de Derecho de la UNAM, su página de Internet es www.enriqueochoareza.com