Algunas reflexiones sobre el constitucionalismo local a propósito de
la Constitución veracruzana de 2000
Por Enrique Ochoa Reza
Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral
Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación
Contenido:
I Introducción. 1
II El control constitucional estatal del modelo veracruzano. 3
A. Presupuestos. 3
B. Mecanismos de Control Constitucional 3
C. Los cambios de la relación entre la Constitución Federal y las Constituciones estatales. 3
III Conclusión. 3
IV Fuentes. 3
En esta participación describiré brevemente la contribución que las reformas constitucionales del Estado de Veracruz han tenido en el conjunto del sistema federal mexicano. Para ello, recordaré la situación que vivía el federalismo mexicano antes de la reforma de 2000; repasaré las novedades más significativas del nuevo diseño constitucional de Veracruz; y, finalmente, expondré de manera precisa, algunas consecuencias que dicha reforma tuvo en el entendimiento de la relación entre
la Constitución federal y las Constituciones estatales.
En los siglos XIX y XX, el federalismo mexicano se transformó de manera tal que su fuerza centrípeta terminó por reducir las competencias de los Estados federados y la relevancia de los respectivos textos constitucionales. Las razones de esta tendencia, como ha mencionado el Magistrado Manuel González Oropeza, se debieron a “las invasiones y asonadas del siglo XIX, así como la necesidad de fortalecer a los poderes federales frente a los Estados sometidos en ocasiones, a las presiones de caciques y de intereses regionales. A [la] formación de partidos políticos nacionales en el siglo XX [que] completó el proceso de centralización” (González, 2006: 386).
Esta tendencia convirtió a México en un Estado formalmente federal con funcionamiento y operación “cuasi-centralizado” debido a la enorme expansión del ámbito federal sobre las capacidades jurídicas y políticas de las Entidades federativas. Esta situación provocó que los textos constitucionales estatales paulatinamente quedaran relegados a simples documentos históricos o políticos sin una incidencia efectiva o su presencia normativa se redujera a una “ley” (ver Tesis aislada del Pleno XV/1990 IUS: 205881), lo que resultó en el aislamiento del Derecho constitucional de las Entidades federativas, que quedó insuficientemente atendido por la práctica y por los estudios de Derecho en las Universidades estatales.
La tendencia mencionada tuvo un efecto “dominó” en buena parte de las Entidades federativas, iniciando un nuevo período de desarrollo del constitucionalismo estatal en México (cfr. González 2006: 386-387).
No es momento de llevar a cabo un recorrido acerca de las razones políticas y sus efectos jurídicos de este efecto centralizador que ya ha sido abordado durante los últimos 10 años.
La reforma integral a
la Constitución renovó la fuerza normativa que habían tenido otras Constituciones estatales (Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Estado de México y Yucatán) en el inicio del federalismo (1824), a través de mecanismos de protección constitucional estatal como la controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad, la acción por omisión y el juicio de protección de derechos fundamentales. Un ejemplo es el caso del Estado de Chihuahua, que desde 1921 estableció el recurso de queja para proteger los derechos reconocidos en su Constitución (actual artículo 10).
En esta apartado analizaremos el espacio de regulación exclusiva de las Constituciones estatales a partir de las bases de
la Constitución federal.
El control constitucional estatal presume una serie de presupuestos, Astudillo (2006:2 y ss.) señala los siguientes:
- El principio de autonomía estatal, que implica la creación de recursos jurisdiccionales internos;
- El principio de supremacía, que establece lo que debe entenderse por Ley Suprema en el Estado (artículo 80).
- El principio de rigidez constitucional, que se refiere a un procedimiento de reformas con mayores requisitos para la creación de las reformas Constitucionales. El artículo 84 señala que para la reforma de
la Constitución es necesaria la votación, en dos periodos de sesiones ordinarias sucesivas, de las dos terceras partes de los miembros del Congreso y la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos.
- El pluralismo, como presupuesto político, es uno de los elementos que ha hecho posible incorporar los instrumentos de control constitucional, estatal y federal, debido a la diversidad de fuerzas políticas en la conformación de Congresos tanto en las Entidades Federativas como a nivel Federal; al haber competencia política se vuelve relevante un árbitro constitucional.
- En mi caso, incluiría el principio de la obligatoriedad de
la Constitución. Si bien es cierto las Constituciones tienen una naturaleza política, también es cierto que el Constitucionalismo moderno les otorga una fuerza normativa, lo cual implica que se deben cumplir, y si esto no sucede, debe haber un órgano jurisdiccional al cual se pueda acudir para exigir su cumplimiento.
Los seis mecanismos procesales de control constitucional que incluyó
la Constitución fueron: 1. El juicio de protección de los derechos humanos, 2. el recurso de regularidad constitucional de los actos del ministerio público. 3. las controversias constitucionales. 4. las acciones de inconstitucionalidad. 5. la acción por omisión legislativa y 6. la cuestión de inconstitucionalidad.
Sería imposible referirme exhaustivamente a cada uno de ellos en esta plática, pero haré algunas observaciones que considero pertinentes.
El Juicio de Protección de Derechos Humanos tiene la novedad de ser un juicio sumario y de una instancia, regido por los principios de legalidad y suplencia de la queja a favor de la parte agraviada (artículo cuarto de
la Ley número 288 del Estado de Veracruz-Llave).
El mérito de incluir la protección de los derechos humanos por la vía jurisdiccional en el ámbito estatal puede ser equiparado al reconocimiento de la competencia contenciosa de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos realizado por el gobierno mexicano el
16 de noviembre de 1998, por lo que su impacto en la protección a los derechos de los ciudadanos es muy importante.
Este juicio marcó una ruta que el legislador federal ha retomado a través de
la Cámara de Senadores, quien actuando como cámara de origen, en la sesión del
10 de diciembre de 2009, aprobó un decreto para reformar los artículos 103 y 107 de
la Constitución Federal. Una de sus principales propuestas es incluir la protección a los derechos humanos en el juicio de amparo, ya que actualmente la interpretación restrictiva de garantía individual no los contempla (Senado, 2009: 24).
Otro medio de control importante es la acción por omisión legislativa.
La Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha determinado por interpretación que en el ámbito federal no procede la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, según la tesis de jurisprudencia del Pleno P./J. 23/2005. Sin embargo, existe un voto particular del ahora Ministro en retiro Genaro David Góngora Pimentel en el cual argumenta que este medio sí debe ser procedente.
Es necesario aclarar que en las controversias constitucionales sí existen casos de procedencia de un medio de control constitucional por omisión absoluta en competencias de ejercicio obligatorio por las legislaturas estatales. Un ejemplo es la ejecutoria de la controversia constitucional 14/2005. Para llegar a la conclusión del caso, el Pleno clasificó las omisiones legislativas en cuatro tipos: 1. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio obligatorio; 2. Omisiones relativas en competencias de ejercicio obligatorio; 3. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio potestativo, y, 4. Omisiones relativas en competencias de ejercicio potestativo.
Lo anterior, para mostrar que la afirmación de que no procede ningún medio de control federal por omisiones legislativas sería una generalización apresurada.
En el apartado siguiente veremos cómo este Juicio fue ratificado por
la propia Suprema Corte de Justicia de
la Nación.
C. Los cambios de la relación entre
la Constitución Federal y las Constituciones estatales.
En este rubro analizaremos los estándares federales mínimos, la concentración federal y la apertura estatal.
El Poder Judicial Federal y, especialmente
la SCJN, tuvieron un papel fundamental para construir el nuevo modelo constitucional derivado de las reformas veracruzanas del año 2000. Como es bien conocido, la reforma fue objeto de múltiples recursos federales y provocó que el Poder judicial federal iniciara una nueva etapa de interpretación sobre los ámbitos de regulación entre
la Constitución federal y las Constituciones estatales.
Uno de los temas más relevantes que abordó
la SCJN se refirió a la amplitud de la protección de los derechos fundamentales reconocidos en
la Constitución federal. De ahí que, en términos generales, el cambio esencial se produjo en llevar los derechos fundamentales reconocidos en el texto constitucional federal a la base del sistema estatal.
Por tanto, la previsión federal al respecto sirve como un estándar mínimo de protección, mientras que el papel de las Constituciones estatales es el de ampliar los ámbitos de protección a partir de las bases federales. (cfr. tesis de jurisprudencia del Pleno: 34/2002 IUS: 186310 y el Voto particular 20108, así como tesis VII.2º.A.22K IUS: 170900).
No debemos olvidar que durante un largo tiempo (1999) la misma interpretación de
la SCJN negó a los jueces estatales la posibilidad de determinar la coherencia entre una norma o acto estatal con
la Constitución federal, ya que, según la doctrina judicial, el control judicial de
la Constitución es una atribución exclusiva y “excluyente” del Poder Judicial de
la Federación (ver, tesis de jurisprudencia 73/99 IUS:193558). Sin embargo, en la actualidad empieza a evidenciarse el cambio para permitir a todos los jueces mexicanos “aplicar e interpretar los contenidos constitucionales” (tesis aislada: 2a. CLXII/2008 IUS: 168177).
Otro aspecto que debemos tener en consideración se refiere al “espacio constitucional”, tal como lo expresa Alan Tarr (Tarr, 2007), que tienen los Estados federados para regular los asuntos que están a su disposición (artículo 124 CF).
Es importante notar que la tendencia del constitucionalismo estatal iniciada a partir del año 2000, se desarrolla dentro de una añeja tendencia que fue vaciando de contenido las posibilidades de auto regulación estatal, ya que, como se mencionó al inicio de la exposición, la tendencia de las reformas constitucionales de la mayor parte del s. XX intentó retirar las facultades de los Estados federados y cargar en mayor medida la esfera federal, tanto en las reformas constitucionales como en la interpretación de
la SCJN.
Un claro ejemplo de esta situación radica en que los mismos Estados federados aprobaron reformas constitucionales federales encaminadas a debilitar su papel (ver artículo 116, especialmente) y, en la misma medida, incrementar las competencias federales, lo que llevó a que
la Constitución federal tenga facultades mayores para imponer los asuntos federales o “reducir” el espacio constitucional de las entidades federativas.
Otra fuente de vaciamiento de los asuntos estatales se centró en la interpretación extensiva de la fracción XXX del artículo 73 CF, iniciada en materia de patrimonio arqueológico y seguida de la de medio ambiente. De tal forma, se puede resumir que la distribución competencial del federalismo mexicano se conforma de las competencias expresamente federales (fuerzas armadas), las competencias estatales hasta que no resulten necesarias para la federación (cuerpos de seguridad pública) y las que se ejercen de manera concurrente (medio ambiente y urbanismo).
Evidentemente, esta tendencia de federalizar la mayor parte de los asuntos y, además, llevar a un elevado grado de detalle las determinaciones de
la Constitución Federal sobre los ámbitos de actuación de las Entidades federativas, se convierten en una barrera a superar para el fortalecimiento del constitucionalismo estatal.
Finalmente, las relaciones entre los órganos de justicia federal y estatal se convirtieron –como expone el Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo (Gudiño Pelayo, 2006: 444)- en una relación de “supraordenación” a través de las denominadas “violaciones indirectas a
la Constitución” que sirven de “puente” para pasar de la justicia de los Estados federados a la justicia federal a través del amparo (tesis aislada IUS: 223092), la controversia constitucional (tesis de jurisprudencia IUS: 198912) y la acción de inconstitucionalidad (tesis de jurisprudencia IUS: 194618).
El constitucionalismo mexicano está celebrando los diez años de inicio de la renovación del federalismo iniciado nuevamente desde las partes integrantes. Sin duda, estamos en presencia de un momento determinante para seguir equilibrando la balanza a favor del adecuado funcionamiento del sistema federal en el que todos debemos tener cabida.
Los mecanismos de control constitucional estatal fomentan el desarrollo de la diversidad en un ámbito de autonomía propio de las entidades federativas, lo cual contribuye a establecer un federalismo eficiente.
Los retos siguen siendo enormes y debemos seguir velando por el fortalecimiento del Derecho constitucional de las Entidades Federativas que se reinició en el Estado de Veracruz hace ya 10 años.
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5 de febrero de 2010).
