El veto imposible
Enfoque / Diego Valadés
5 diciembre - 2004
El veto presidencial al presupuesto del 2005 es de los casos que sorprenden. Resulta normal que los actos de gobierno generen posiciones encontradas, de coincidencia o discrepancia, por razones ideológicas o de oportunidad; lo que no suele ocurrir con frecuencia es que un jefe de Estado y de gobierno tome una decisión que, al margen de sus debilidades técnicas, lo aproxime a un suicidio político.
No es comprensible que se trate de ocultar, utilizando términos equívocos, lo que es una realidad. El vocero de Los Pinos manifestó que el Presidente no formuló un "veto" y que sólo expresó "observaciones". ¿Le habrán dicho lo mismo al señor Presidente, y él lo habrá creído? La Constitución no utiliza una sola vez las voces "veto" o "vetar"; nuestra Carta Suprema alude a la facultad del Presidente de formular "observaciones" a los proyectos del ley o decreto que le envíe el Congreso. La expresión "veto" corresponde a la doctrina, no al texto constitucional. Si se quiere engañar a la sociedad con la simpleza de que las observaciones no son veto, están subestimándola; pero si eso mismo le hicieron creer sus asesores al señor Fox, lisa y llanamente lo están engañando. Cosa grave es tener engañado al Presidente.
En México se ha discutido acerca de la pertinencia del veto en materia de presupuesto. Hay dos posiciones dominantes: la de quienes consideran que el veto es inviable porque no corresponde a la mecánica del artículo 72, inciso C, de la Constitución, y la de quienes consideran que sí es procedente porque se puede aplicar, a contrario sensu, el artículo 72, inciso J.
Para facilitar la exposición (y para que no se me acuse de actuar con los lectores de la misma forma que sus asesores hacen con el Presidente), transcribiré los textos citados:
72, C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.
72, J. El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales. Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.
Argumento 1. Quienes toman como referencia el inciso C razonan de esta forma: si la Constitución dispone que el proyecto desechado por el Presidente sea devuelto a la Cámara de origen, para luego pasar a la revisora, queda claro que no es aplicable al presupuesto, porque en su aprobación sólo interviene la Cámara de Diputados. Durante mucho tiempo yo también sostuve esta tesis.
Argumento 2. Quienes toman como referencia el inciso J razonan de esta forma: si la Constitución establece expresamente las excepciones en que el Ejecutivo no puede objetar las resoluciones "de alguna de las Cámaras", y entre ellas no incluyó al presupuesto, quiere decir que sí es posible vetarlo. Este argumento parecería el más convincente. Sin embargo nos es aplicable al caso del presupuesto, porque ignora una de las reglas elementales de la interpretación: no es posible interpretar un texto constitucional (o legal, en general), si como resultado de esa interpretación se producen efectos contrarios a los que la norma persigue.
Una norma no puede ser interpretada en un sentido que produzca resultados calamitosos. El propósito del veto no es precipitar una crisis institucional y la insolvencia nacional. El veto tiene por objeto mantener una relación de equilibrio entre el gobierno y el Congreso. Si se construye un veto muy fuerte o muy débil, se determina la prevalencia de uno de esos dos órganos del poder sobre el otro, pero no se ponen las bases para destruir el orden constitucional. Nuestro sistema establece que para superar el veto deben votar en contra de las observaciones presidenciales dos terceras partes del total de los miembros de cada Cámara; en cambio, para reformar la Constitución basta con el voto de las dos terceras partes de quienes estén presentes. En otras palabras, nuestra Constitución protege más al Presidente que a la Constitución misma. Es la lógica de un sistema presidencial muy poderoso. En esa lógica, empero, no entra la consideración de que el Presidente, para mostrar su superioridad política, pueda dejar al país sin presupuesto.
El veto ha sido visto como una derogación parcial del principio de separación de poderes. Los constituyentes estadounidenses, de donde tomamos la institución, decían que era necesario proteger al país de los riesgos del asambleísmo, y defender al Congreso de la amenaza de la corrupción. Para conjurar el poder omnímodo de la asamblea, el Presidente podía vetar una norma que estimara lesiva del interés general; y para no tener que dominar al Congreso mediante las amenazas o la compra de votos, era preferible darle al Ejecutivo un instrumento político y público.
Al margen de las motivaciones teóricas o prácticas del veto, en México se trata de una institución con la que, por la nueva relación entre los órganos del poder, nos tendremos que familiarizar. En cuanto al veto del presupuesto, considero que será conveniente que en el futuro se establezca constitucionalmente su procedencia, como parte de una relación de controles más eficaz entre los órganos del poder; pero mientras esto no ocurra, es inaplicable en el sistema constitucional mexicano.
¿Por qué es inaplicable, constitucionalmente, el veto presidencial en el caso del presupuesto? El efecto jurídico del veto es invalidar una resolución del Congreso o de una de sus Cámaras. Cuando el veto se hace valer con relación a una reforma legal, queda subsistente el texto que se pretendía reformar; cuando el veto se formula con relación a una nueva disposición, ésta no entra en vigor. El veto, como aparece en el inciso C del artículo 72, puede ser parcial o total; esto significa que el Presidente puede objetar algunas disposiciones de un decreto, o el decreto completo. La diferencia entre un veto parcial y uno total consiste en que la Cámara o las Cámaras sólo pueden volver a discutir la parte desechada por el Presidente, sin abrir el debate sobre lo que no fue motivo de observaciones.
Ahora bien, la Constitución establece categóricamente que el presupuesto tiene una vigencia anual (artículo 74, párrafo IV), de manera que el gobierno no puede disponer de los ingresos para realizar cualquier tipo de erogación, una vez concluido el periodo de vigencia del presupuesto. Si lo hiciera, estaría actuando al margen de la Constitución y las personas responsables tendrían que ser procesadas.
El artículo 127 constitucional dispone: "El Presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los Representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en los Presupuestos de Egresos de la Federación y del Distrito Federal...," y el 126 indica que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto. Sólo hay una excepción, prevista en el artículo 75: "La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo".
¿Qué significa todo lo anterior? Que cuando no hay presupuesto es constitucionalmente imposible hacer pago alguno por concepto de salarios, de servicio de la deuda, de adquisiciones o de contratos de obra. Sólo se admite la discreta excepción de prorrogar los efectos del presupuesto anterior en la hipótesis del artículo 75, pero incluso en este caso no se trata de un caso en el que no exista presupuesto, sino en el de que, habiéndolo, se haya olvidado fijar la remuneración correspondiente a un cargo. Suponiendo que esta norma fuera interpretada en un sentido muy amplio, para que se pudieran pagar salarios conforme al presupuesto anterior aun no habiendo nuevo presupuesto, de cualquier forma no cabría la posibilidad de cubrir los otros rubros contemplados en el presupuesto. México caería en la insolvencia.
Ahora bien, en la lógica de la Constitución es impensable que no haya presupuesto. La hipótesis sería absurda. No es necesario que la Constitución llegue al extremo de decir "está prohibido dejar a la nación en la inopia", para advertir que semejante interpretación del artículo 72, J es descabellada.
En los sistemas constitucionales donde es posible vetar el presupuesto (por ejemplo en Brasil, Colombia o Alemania), existe la reconducción presupuestal, de manera que cuando se veta el nuevo presupuesto, se sigue aplicando el del ejercicio anterior. En México esta opción no existe. Por lo mismo, la Cámara de Diputados sólo tiene una solución, penosa por cierto: no hacer caso al Presidente. Aceptar el veto sería admitir un absurdo constitucional.
Todo indica que estamos en riesgo de entrar en un periodo aciago. Los temas fiscal y presupuestario han sido, históricamente, de los que generan mayores conflictos. El presupuesto es la clave del poder; es la traducción cuantitativa de las políticas públicas. El presupuesto aprobado por los diputados supone un revés como ningún gobierno había sufrido en décadas. El problema de fondo es que el gobierno no tiene la mayoría y tampoco sabe cómo entenderse con ella. Se están pagando los costos de no haber hecho una reforma del Estado. Está demostrado que se puede gobernar sin mayoría, lo que no se puede es gobernar sin sensatez.
A la derrota infligida por los diputados, el Presidente ha sumado su propio error, también sin precedente. Constitucionalmente ha quedado atrapado. Si la Cámara no cede, el Presidente tendrá que humillarse y publicar el presupuesto que vetó, desistiéndose de un veto que era imposible; si por el contrario, porfía en su decisión de no publicar el presupuesto, descarrilará la economía, lesionará la vida institucional y pondrá al país al borde de una conmoción. Por haber sido mal asesorado, el Presidente tendrá dos opciones ominosas: seguir de frente y transgredir el orden constitucional o desdecirse y quedar en ridículo. Tendrá también una opción decorosa: reconocer que fue engañado, cesar a los responsables, recomponer su equipo e intentar, seriamente, la reconciliación que el país merece.
El autor es director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.
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Los debates por venir
31 - julio - 2005
Enfoque / Ignacio Marván Laborde
Controversia por el presupuesto. Nadie impone. Ni uno ni el otro. El Ejecutivo podrá elaborar su propuesta de presupuesto con pleno conocimiento de que el Legislativo podrá hacer cambios. Pero los diputados también estarán a escrutinio
Por mayoría de seis votos contra cinco, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación finalmente resolvió, desarrollando a profundidad los mismos argumentos que expusimos aquí en noviembre de 2004, que:
... de la interpretación literal, sistemática, histórica y genético-teleológica, cuyo resultado converge en el contenido, sentido, razón de ser de las normas inmersas en los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74 fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que el Presidente de la República sí cuenta con facultades para hacer observaciones al decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, las cuales, una vez discutidas y votadas, pueden superarse por la Cámara de Diputados al rechazarse por las dos terceras partes de los diputados presentes.
En lo inmediato esto significa, primero, que se termina con la falacia de que el Presidente no podía vetar el presupuesto de egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados. La cual era muy popular entre diputados, profesores de derecho constitucional y, afortunadamente, compartida sólo por una minoría de ministros de la Corte. Segundo, que para el caso del presupuesto 2005, el Presidente no sólo sí tuvo facultad de hacer observaciones, sino que de hecho tuvo un veto parcial. Es decir, si bien publicó el decreto completo y el presupuesto empezó a correr, a la vez, logró que se suspendieran y nulificaran los elementos observados, en tanto no vuelvan a ser discutidos y aprobados. Y, tercero, que quedaron pendientes de aclararse los alcances y límites de la capacidad de la Cámara para aprobar programas o proyectos diferentes a los propuestos por el Ejecutivo.
Pero las consecuencias políticas de esta resolución van mucho más allá de lo inmediato ya que, con ella se despejó una de las principales incógnitas de la viabilidad del presidencialismo democrático en México, tal como está establecido en la Constitución. En adelante, el Ejecutivo elaborará su propuesta de presupuesto con pleno conocimiento de que sí le pueden hacer cambios, pero los diputados la modificarán también con plena conciencia de que lo que apruebe la mayoría sí puede ser observado y que podrán sostenerlo tal como ellos lo proponen, si y sólo si cuentan con dos terceras partes. Sin lugar a dudas esto genera mejores incentivos a la negociación; aclara el peso que la constitución le da al Ejecutivo en este proceso; y es de desearse que, una vez resuelto este punto, vayan desapareciendo los incentivos perversos que producía la hipotética incertidumbre que existía en torno al funcionamiento del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución. Por ello, estoy convencido que se resolvió un tema clave de la llamada reforma del Estado. Si, como muchos creían, la Cámara de Diputados sí podía por simple mayoría imponerle un presupuesto al Ejecutivo, entonces, no cabía más que reconocer que el presidencialismo democrático en México no era viable; y quizás entonces sí tomar más en serio la propuesta de incorporar a nuestro presidencialismo el famoso parche del jefe de gabinete que anda de moda. Pero ya quedó claro que esta posibilidad de imposición no está permitida en nuestro sistema constitucional y, en estas condiciones de equilibrio, si ambos poderes quieren impulsar sus propuestas, más que amenazarse permanentemente les convendrá ponerse de acuerdo.
Así las cosas, conforme al arreglo constitucional vigente, el proceso normal será el siguiente: el Presidente enviará su propuesta el 8 de septiembre; formalmente la Cámara tiene obligación de aprobarlo a más tardar el 15 de noviembre; el Presidente contará con 10 días para hacer observaciones; y, si las hace, la Cámara tendrá del día en que las reciba hasta el 31 de diciembre, para resolverlas o en su caso superarlas.
Es cierto que se despejó la principal incógnita constitucional en materia de presupuesto, sin embargo no se acabó la discusión, ni las deficiencias del marco jurídico-político que en México rige los procesos de elaboración, aprobación, ejercicio y fiscalización del presupuesto de la Federación. En rigor, la discusión comienza de nuevo y el punto de partida es que, en materia de presupuesto, tanto el Ejecutivo, como la Cámara de Diputados son sujetos constitucionalmente activos. Para centrar esta discusión, considero indispensable poner en claro las siguientes premisas elementales:
1) Bajo ningún concepto podemos pretender ignorar la naturaleza política del presupuesto. La cuestión de los presupuestos fue en buena medida el origen de la democracia representativa. Fue uno de los motivos que tuvo el Parlamento inglés para la ejecución de Carlos I, en 1649. A partir de entonces, el desarrollo de la democracia y de la organización y facultades de los órganos legislativos están estrechamente vinculados a la evolución histórica de los presupuestos. Pero, como años después bien dijo David Hume, la suerte de Carlos I no hizo a los reyes más justos, sino más astutos.
En cualquier democracia, no hay tema políticamente más importante que el de los presupuestos. Si una determinada ley no se aprueba, siempre estará la norma vigente; pero, precisamente por la importancia que tienen tanto para la gente, como para el gobierno para dar certidumbre de ambos, los impuestos y el gasto público tienen una vigencia temporal determinada desde su aprobación.
2) Al discutir sobre el presupuesto, tampoco podemos ignorar la naturaleza de nuestra forma de gobierno. Se trata de un sistema presidencial de división de poderes y pesos y contrapesos. Es decir de un régimen de legitimidad política dual, en el que el Ejecutivo y el Legislativo son electos para representar a la nación. Tanto el Presidente como los diputados son electos para impulsar sus políticas públicas y, del éxito que tengan en ese cometido depende su futuro. A veces para bien y a veces para mal, en el sistema presidencial el Legislativo y el Ejecutivo comparten la responsabilidad en la definición de las políticas públicas. Uno aprueba los ingresos que se requieren para ello y la forma en que se van a gastar, el otro tiene la responsabilidad de proponer y ejecutar lo aprobado de acuerdo con las reglas establecidas. Por ello, el presidente Fox carece de razón en la parte de la controversia en la que reclamó para el Ejecutivo la exclusividad de la definición de programas y orientación de las políticas públicas. Y, con respecto a la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de aprobar el presupuesto, también me parece elemental señalar que no es soberana. Dado que en nuestro sistema constitucional el Senado no participa en el presupuesto, la restricción principal a la que se enfrenta la Cámara de Diputados al aprobar el presupuesto son las leyes, las cuales no puede modificar por sí misma. Así, la exclusividad establecida en el artículo 74 de la Constitución únicamente dice que no se puede hacer un gasto que no haya sido aprobado en el presupuesto por la Cámara de Diputados.
3) Como última premisa para ordenar esta discusión, considero necesario poner en claro que las condiciones políticas y económicas, en las que se establecieron las reglas secundarias vigentes que afectan al presupuesto, han cambiado radicalmente. En su origen, a la mitad de la década de los años setenta y en el inicio de los ochenta, las leyes que tienen que ver con el presupuesto y la planeación respondieron a la existencia de un partido hegemónico controlado por el Ejecutivo, a mecanismos corporativos de negociación del paquete económico anual, así como a una economía cerrada y fuertemente estatizada. Hoy el contexto es de mayor peso del mercado, economía abierta, pluralidad, multiplicación de grupos de presión y, sobre todo, de elecciones competitivas que, al menos por el momento, no arrojan mayoría del partido del Ejecutivo. Así, por más actualizaciones que la normativa del presupuesto haya tenido en los últimos años, no es posible esperar que ahora no resulte anacrónica y genere conflictos irresolubles entre el Ejecutivo y la Cámara de Diputados.
Bajo estas premisas quiero analizar dos de las principales preguntas que aún flotan en el ambiente. La primera es ¿qué pasa si no hay presupuesto el 1º de enero? Nunca he creído que esta posibilidad tenga muchas probabilidades de suceder ya que es un arma tan poderosa como la bomba atómica porque, si la detona la Cámara de Diputados, desapareceríamos todos. Y, ahora, ya que quedó claro que sí hay veto, disminuyen aún más las probabilidades de que esto suceda. Máxime si el Ejecutivo encontró un camino para hacer observaciones parciales y ejercer el resto del presupuesto.
Por ello, considero que debemos desechar de plano cualquier propuesta de reconducción o de aprobación automática de un presupuesto en caso de no llegar al acuerdo. Ya que, sea el mecanismo que sea el que se proponga, se alteraría el equilibrio de poderes a favor del Presidente o de la Cámara y, en realidad, generaría incentivos perversos para la negociación. El problema que sí debemos estudiar y resolver es el de cómo se fue construyendo el presupuesto de la Federación como una iniciativa única que, de no aprobarse sería una bomba atómica. Hay que analizar la manera de desmantelarla para que, de acuerdo a las condiciones actuales, el proceso de aprobación tenga mayor racionalidad.
La segunda pregunta es obligada por lo que quedó pendiente de resolverse en la controversia: ¿qué es y a quién obliga el Plan Nacional de Desarrollo? Aunque tenga fundamento constitucional, el PND no es ley y está muy lejos de serlo. Veamos. El artículo 25 constitucional nos habla del Estado, pero no define responsabilidades específicas a los órganos de gobierno de la Federación. El 26, señala que Habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal; y que el Congreso tendrá la intervención que señale la ley. Y, si nos vamos al artículo 5º de la ley de Planeación, en él se establece que el Presidente lo remitirá al Congreso, para su examen y opinión y que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales ... el Poder Legislativo formulará, asimismo, las observaciones que estime pertinente durante la ejecución, revisión y adecuaciones del propio Plan.
Ante todo hay que destacar que dado que no lo aprueba el Congreso, el PND no es ley y, la verdad sea dicha, ¿quién sabe cuál sea su naturaleza jurídica? Para mí, a lo sumo es una especie de reglamento temporal de la ley de planeación que formalmente y de manera muy relativa obliga sólo al Ejecutivo federal. En realidad el PND, es un documento técnico-político en el que, previa consulta, el Ejecutivo fija sus objetivos, metas y programas para la administración pública federal, para los años 2º al 6º de su mandato. Es así un plan quinquenal, ni siquiera sexenal, pues como todos sabemos, los primeros años de gobierno de las administraciones desde 1988 a la actual, se han aprobado presupuestos, para los que no ha existido PND; lo cual demuestra que no se necesita plan para que haya presupuesto y que las facultades de la Cámara de aprobar el presupuesto no están vinculadas al llamado Plan Nacional.
Por lo que respecta, específicamente, a las relaciones del PND con la Cámara de Diputados, cabe señalar que esta Cámara, como integrante del Poder Legislativo, en ejercicio de sus facultades constitucionales exclusivas, tiene varias oportunidades en las que puede tener intervención en el PND. Desde luego, al revisar, discutir y aprobar el presupuesto, en virtud de que todo programa para ejecutarse necesita un presupuesto aprobado por la Cámara. Pero la Cámara también puede adecuar o crear programas. Es cierto que no de manera soberana, con la condición de que al crearlos cumpla con determinadas formalidades y respete las restricciones que le imponen las leyes, las cuales como ya se señaló, sólo puede modificar con la participación del Senado. Por supuesto que la Cámara también podría intervenir, si los diputados tomasen al PND como criterio de fiscalización y de evaluación de resultados del presupuesto que ellos aprobaron. Ello, no sólo en la revisión de la cuenta pública, sino simplemente para fijar los términos de continuidad o no de un programa de un año al otro.
Por ello, si el PND representa el margen de maniobra presupuestal que el Presidente tiene para plasmar su proyecto; y si el Ejecutivo no tiene mayoría en la Cámara; más le vale que su proyecto sea claro, convincente y que además cuente con un amplio respaldo. De lo contrario, si quiere presupuesto para realizar su proyecto tendrá que contemporizar con la multiplicidad de proyectos que también están legítimamente representados en la Cámara.
Pero el problema no consiste en que si la Cámara puede o no aprobar programas y proyectos, sino en que los diputados no tienen mecanismos efectivos para obligar al Ejecutivo a que sus programas se lleven a cabo. La legislación aplicable, con un alto grado de discrecionalidad, deja en manos de la Secretaría de Hacienda todos los instrumentos para hacer efectivo el ejercicio. Esta es la verdadera fuente de conflicto y disputa permanente. Cabe señalar que sería iluso y profundamente autoritario pretender suprimir este conflicto. Pero esto no quiere decir que no se pueda procesar de mejor manera. Como hemos observado en esta exposición, el problema no está ni ha estado en la Constitución, sino más bien en una legislación secundaria que ya no responde a las circunstancias económicas y políticas actuales.
El autor es profesor e investigador de la División de Estudios Políticos del CIDE. Este artículo fue presentado el 24 de junio pasado en el Seminario Perspectivas de la Resolución de la SCJN en Materia de Presupuesto organizado por este Centro.
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